Umowa ramowa w zamówieniach publicznych – wady i zalety

Umowa ramowa w zamówieniach publicznych potrafi znacząco ułatwić życie zamawiającym, ale tylko wtedy, gdy jest dobrze skonstruowana. Daje większą swobodę w planowaniu zakupów i pozwala uniknąć powtarzających się, czasochłonnych procedur. Dla wykonawców to natomiast szansa na udział w przyszłych postępowaniach prowadzonych na ustalonych z góry warunkach – choć bez gwarancji, że zamówienie faktycznie trafi w ich ręce. Nie brak jednak pułapek: ryzyko zamknięcia rynku, ograniczenia elastyczności czy brak obowiązku realizacji zamówień mogą zniwelować korzyści. W poniższym tekście przyglądamy się bliżej, kiedy umowa ramowa jest narzędziem wartym zastosowania, a kiedy lepiej poszukać innego rozwiązania w porozumieniu ze specjalistą.

Czym jest umowa ramowa w zamówieniach publicznych i kiedy się ją stosuje? 

Umowa ramowa to jedno z narzędzi przewidzianych przez ustawę z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych, mających na celu udzielenie zamówień. Służy ona usprawnieniu procesu udzielania zamówień publicznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy zamawiający potrzebuje elastycznego i długoterminowego rozwiązania dla powtarzających się dostaw, usług lub robót budowlanych. Zgodnie z art. 7 pkt 26 PZP przez umowę ramową  należy rozumieć umowę zawartą między zamawiającym, a jednym lub większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień, jakie mogą zostać udzielone w danym okresie, w szczególności cen i, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przewidywanych ilości. 

Często zdarza się, że zamawiający nie potrafi na etapie przygotowania postępowania określić wszystkich warunków realizacji przyszłego zamówienia, ustawa pozwala w takim wypadku uzupełnić je na etapie udzielenia zamówienia w wykonaniu umowy ramowej. Taka sytuacja może w szczególności dotyczyć ceny. Cena może bowiem wynikać dopiero ze szczegółowych warunków realizacji zamówienia, w tym okoliczności jego wykonania.  

Umowę ramową zawiera się na okres nie dłuższy niż 4 lata, z tym, że ze względu na przedmiot zamówienia i szczególny interes zamawiającego umowa taka może być zawarta na okres dłuższy. Co istotne, sama umowa nie jest jeszcze zamówieniem publicznym, mimo iż przeprowadzana jest z odpowiednim stosowaniem przepisów o udzielaniu zamówień. 

Celem umowy ramowej jest ustalenie warunków dotyczących zamówień, jakie mogą być udzielone  w oznaczonym okresie. Złożenie przez wykonawcę oferty w postępowaniu mającym na celu zawarcie umowy ramowej, jak również samo jej podpisanie, nie tworzy jeszcze stosunku zobowiązującego wykonawcę do realizacji dostaw, usług lub robót budowlanych na warunkach z niej wynikających. Umowa ramowa nie ma charakteru obligacyjnego, a jej istotą i celem jest ustalenie przyszłych warunków zamówienia publicznego, w szczególności dotyczących ceny oraz przewidywanych ilości dostaw, usług czy robót budowlanych. Jak podkreśla KIO, zawarcie umowy ramowej stanowi jeden z etapów procesu zmierzającego do udzielenia zamówienia publicznego i nie jest jednoznaczne z udzieleniem zamówienia publicznego. 

Zamawiający zawierając umowę ramową, deklaruje że ma zamiar w okresie, na jaki umowa została zawarta, udzielać zamówień wykonawczych. Z kolei wykonawcy deklarują, iż są wstępnie zainteresowani składaniem ofert na ich realizację. Zamawiający nie jest zobligowany do udzielania zamówień wykonawczych,  a wykonawcy nie są zobligowani do składania ofert na ich realizację. Umowa ramowa nie jest umową w żadnym zakresie zobowiązującą, jej zawarcie nie rodzi ani roszczeń o udzielenie zamówienia, ani o jego wykonanie. 

Zasadniczym celem zawarcia umowy ramowej jest ustalenie konkretnej grupy wykonawców, którzy w okresie trwania danej umowy ramowej będą mogli konkurować pomiędzy sobą o realizację poszczególnych zamówień wykonawczych. Sama umowa ramowa określa jedynie warunki, czyli ramy zamówień, które na jej podstawie dopiero będą udzielane, ale nie ma przeszkód jeżeli będzie ona zawierać również inne wymagania dotyczące jej przedmiotu, takie jak np.: ogóle warunki umowy, warunki płatności, zasady odbiorów, uprawnienia wynikające z tytułu rękojmi za wady i gwarancji jakości, zasady odpowiedzialności za niewykonanie lub nienależytego wykonanie zamówień objętych przedmiotem umowy. Ponadto, jak wskazuje orzecznictwo KIO, ze względu na specyfikę postępowania oraz samą konstrukcję prawną umowy ramowej nie można wnioskować, że prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przeprowadzenia postępowania szczegółowego (ofertowego), z czym wykonawcy powinni liczyć się przystępując do takiego postępowania, gdyż jest to ryzyko gospodarcze, które wykonawcy ponoszą zawierając umowę ramową z zamawiającym – a wynika ono z konieczności pozostawania w gotowości do świadczenia zamówienia na warunkach określonych w zawartej przez obie strony umowie ramowej. Zatem, umowa ramowa jest etapem pośrednim, który może, ale nie musi doprowadzić do udzielenia zamówienia publicznego. 

Warunki zawierania umowy ramowej 

Aby zawrzeć umowę ramową zamawiający musi przeprowadzić postępowanie. Przygotowując postępowanie, zamawiający powinien w sposób należyty oszacować wartość takiej umowy z uwzględnieniem art. 32 ust. 2 PZP, zgodnie z którym wartością umowy ramowej jest łączna wartość zamówień, których zamawiający zamierza udzielić w okresie obowiązywania umowy ramowej. W związku z powyższym zamawiający zobowiązany jest to określenia ogólnej liczby zamówień i maksymalnej kwoty świadczeń, których będzie dotyczyć umowa. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę przejrzystości i równego traktowania wykonawców. 

W przypadku gdy wartość zamówienia jest równa lub przekracza progi unijne do umów ramowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trybu przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego lub partnerstwa innowacyjnego. Natomiast do umów ramowych o wartości poniżej progów unijnych w sposób odpowiedni stosuje się przepisy odnoszące się do trybu podstawowego lub partnerstwa innowacyjnego. Dalsze postępowanie, już po zawarciu umowy ramowej, zależy od tego, ilu potencjalnych wykonawców poszczególnych zamówień zostało wyłonionych. Zasadą jest, że wykonawca może zostać wyłoniony spośród stron umowy ramowej.  

Ustawa PZP w art. 314 przewiduje trzy tryby dokonywania przez Zamawiającego wyboru i udzielenia zamówienia w oparciu o szczegółowość warunków zamówienia zawartych w umowie ramowej: 

1. udzielenie zamówienia bez przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli w umowie ramowej określono wszystkie warunki wykonania zamówienia oraz wyboru wykonawcy;, 
2. udzielenie zamówienia po przeprowadzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie określono w umowie ramowej wszystkich warunków wykonania zamówienia. Zgodnie z założeniami tego trybu zamawiający zwraca się do wykonawców o złożenie ofert, organizując tzw. minikonkurs (zgodnie z motywem 61 dyrektywy 2014/24/UE);
3. udzielenie zamówienia w oparciu o tzw. system mieszany. W takim przypadku część zamówień będzie udzielana bez przeprowadzenia postępowania, a część po przeprowadzeniu takiego postępowania. Warunkiem zastosowania tej metody jest wskazanie jej w dokumentach zamówienia dotyczących umowy ramowej oraz określenia łącznie:
   • kryteriów wyboru podjęcia decyzji, które roboty budowlane, dostawy lub usługi zostaną udzielone po przeprowadzeniu, lub bez przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia oraz 
   • które warunki zamówienia mogą być przedmiotem nowego postępowania o udzielenie zamówienia. 

W przypadku postępowania o udzielenie zamówienia, zamawiający udziela zamówienia na tych samych i, w razie potrzeby bardziej sprecyzowanych warunkach zamówienia, które stosowano przy zawarciu umowy ramowej oraz, w stosownych przypadkach, na innych warunkach zamówienia wskazanych w dokumentach zamówienia dotyczących umowy ramowej. 

W związku z powyższym, im bardziej szczegółowa umowa ramowa, tym lepiej – zwłaszcza dla zamawiającego, który dzięki temu jest w stanie oszczędzić sporo czasu i zasobów niezbędnych do wyłonienia wykonawcy.  

Postępowanie, mające na celu udzielenie zamówienia publicznego następuje po przeprowadzeniu aukcji elektronicznej na zasadach określonych w ustawie PZP lub wg poniższej procedury: 

• zamawiający zaprasza do składania ofert wykonawców zdolnych do wykonania konkretnego zamówienia, 
• zamawiający wyznacza termin składania ofert z uwzględnieniem złożoności przedmiotu zamówienia oraz czasu niezbędnego do przygotowania i złożenia ofert w odniesieniu do każdego zamówienia, 
• oferty składa się pisemnie, przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, a z ich zawartością nie można się zapoznać przed upływem terminu składania ofert, 
• zamawiający udziela zamówienia wykonawcy, który złożył najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia dotyczących umowy ramowej.  

Zalety umowy ramowej: 

• nabywanie towarów i usług na podstawie umowy ramowej odbywa się w krótkim czasie, bez konieczności przeprowadzania sformalizowanych postępowań przetargowych, 
• umowa ramowa może zostać zawarta przez zamawiającego z jednym wykonawcą lub z większą ich liczbą. Liczbę tę samodzielnie określa sam zamawiający, przy czymmw przypadku, gdy decyduje się zawrzeć umowę ramową z większą liczbą wykonawców, nie jest ograniczony żadnym limitem maksymalnym wynikającym z ustawy, 
• elastyczność i możliwość szybkiego reagowania na zmieniające się potrzeby zamawiającego, 
• instytucja umowy ramowej może się okazać szczególnie przydatna do udzielania zamówień, których zakres lub wielkość nie są możliwe do precyzyjnego określenia lub też nie można w stosunku do nich precyzyjnie wskazać terminów realizacji poszczególnych części świadczenia składających się na jej przedmiot, 
• ułatwienie udzielania zamówień objętych umową ramową – w zależności od liczby wykonawców, z którymi zawarto umowę ramową, zamawiający udziela zamówienia objętego umową ramową poprzez przeprowadzenie aukcji elektronicznej lub zebranie ofert wykonawców (jeżeli zawarł umowę ramową z większą liczbą wykonawców) albo wprost na warunkach określonych w umowie ramowej (jeżeli zawarł umowę tylko z jednym wykonawcą), 
• wykonawcy będący stronami umowy ramowej, mają wstępną wiedzę o potencjalnych zamówieniach i warunkach ich realizacji, co pozwala im lepiej planować swoją działalność, 
• brak konieczności prowadzenia negocjacji między zamawiającym a wykonawcami – umowa ramowa pozwala na określenie najważniejszych warunków współpracy, które aktualizują się niejako automatycznie przy składaniu poszczególnych zamówień, 
• przejrzystość warunków – wcześniej ustalone kryteria i ceny ułatwiają zarządzanie i kontrolę zamówień, a wykonawcom przygotowanie ofert i realizację zadania. 

Wady umowy ramowej: 

• zamawiający, który zawarł umowę ramową, nie ma obowiązku jej realizacji, tj. udzielania na jej podstawie zamówień cząstkowych, ze względu na specyfikę postępowania o udzielenie umowy ramowej oraz samą konstrukcję prawną umowy ramowej nie można wnioskować, że ustawa PZP nakłada na zamawiającego obowiązek przeprowadzenia postępowania szczegółowego (ofertowego), z czym wykonawcy powinni liczyć się przystępując do takiego postępowania, gdyż jest to ryzyko gospodarcze, które wykonawcy ponoszą zawierając umowę ramową z zamawiającym, a wynika ono z konieczności pozostawania w gotowości do świadczenia zamówienia na warunkach określonych w zawartej przez obie strony umowie ramowej, 
• umowa ramowa nie jest umową zobowiązującą, co oznacza, że zamawiający nie ma obowiązku udzielenia zamówienia publicznego, a wykonawcy nie przysługuje roszczenie o zawarcie takiej umowy, 
• często treść umów, które zostaną zawarte w wyniku wykonania umowy ramowej, nie jest jeszcze znana stronom. Umowa ramowa określa przedmiot przyszłego zamówienia, ale w odniesieniu do całego okresu obowiązywania umowy ramowej. Przede wszystkim jednak w momencie zawierania umowy ramowej nie musi być znane świadczenie wzajemne zamawiającego, czyli określenie ceny oraz wysokość wynagrodzenia należnego wykonawcy, 
• związanie się zamawiającego z wąską grupą wykonawców (a nawet w określonych przypadkach tylko z jednym wykonawcą) na określony czas niewątpliwie ogranicza konkurencję poprzez wyłączenie wykonawców, którzy nie są stronami umowy ramowej, z możliwości uzyskania danego zamówienia,  
• zamawiający, udzielając zamówienia, nie może dokonywać istotnych zmian warunków zamówienia określonych w umowie ramowej. Do umów ramowych zastosowanie znajdują przepisy działu VII PZP. W konsekwencji treść zawartej umowy ramowej będzie mogła zostać zmieniona wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 454 i 455 ustawy PZP. 

Umowa ramowa to skuteczne narzędzie wykorzystywane w zamówieniach publicznych, które pozwala na usprawnienie procesu zamówień powtarzalnych, a także zamówień w stosunku do których zamawiający nie jest w stanie określić z góry przewidywanej wielkości świadczeń. Pomimo pewnych ograniczeń i ryzyk, jej zastosowanie może znacząco przyczynić się do poprawy efektywności zarządzania zamówieniami publicznymi. Kancelaria KKP Kotulski Köhler Przybysz obsługuje zamówienia publiczne w Katowicach oferując wsparcie dla wykonawców na każdym etapie zamówienia. Kluczowe jest jednak przestrzeganie zasad transparentności postępowania i równego traktowania wykonawców, co stanowi jedną z podstawowych zasad udzielania zamówień.